Análisis de la Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar
Análisis de la iniciativa de ley aprobada por el Senado, que establece nuevos esquemas de coinversión para infraestructura estratégica con participación del sector público, privado y social.
ANÁLISIS DE LA LEY PARA EL FOMENTO DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA PARA EL DESARROLLO CON BIENESTAR
El día de ayer el senado de la república aprobó la iniciativa de Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar, presentada por el ejecutivo federal al Congreso el pasado 18 de marzo, en el marco de los diversos planes y programas del gobierno federal, entre los que destacan el plan México y el plan de inversión en infraestructura para el bienestar 2026-2030.
Su objetivo general es desarrollar infraestructura asequible y de calidad bajo niveles de desempeño y distribución de riesgos mediante esquemas de coinversión mixtos en los que podrán participar el sector público, privado y social, de largo plazo (hasta 40 años) y riesgo compartido, con cargo a pagos periódicos o tarifas.
Este modelo busca detonar la inversión en sectores prioritarios para el desarrollo de infraestructura estratégica, prestación de servicios o adquisición de bienes o equipo alineados con los objetivos de desarrollo económico y social. Para su financiamiento se establecen nuevas reglas: podrá ser a través de aportaciones de dinero, bienes o permisos, instrumentos financieros y corporativos como los Vehículos de Propósito Específico o SPV (por sus siglas en inglés), emisión de valores o deuda, incluidos empresas o fideicomisos específicos, incluso permitiría estructurar esquemas para regímenes especiales de sectores económicos estratégicos como energía.
Se crea un nuevo órgano consultivo, el Consejo de Planeación Estratégica, encargado de evaluar y determinar la procedencia de los proyectos conforme a criterios técnicos, jurídicos, financieros y de viabilidad, los cuales no han sido plenamente definidos. Si bien, actualmente existe una unidad de inversiones de Hacienda que es la unidad técnica encargada de la autorización de los programas y proyectos de inversión y la cartera del gobierno federal, la ley no contempla la participación de dicha instancia en la aprobación de los proyectos a su amparo.
Un punto que ha llamado la atención de los especialistas en finanzas públicas son las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en particular la relativa a la facultad de SHCP de autorizar el inicio de los procedimientos o convocatoria de proyectos, aun cuando no se cuente con suficiencia presupuestaria definitiva, al considerar que en esta etapa no se han generado compromisos financieros. Aunque se señala que será de manera excepcional, y que su autorización está condicionada a la obtención de la suficiencia definitiva previo a la adjudicación, esta disposición rompe con los principios generales del gasto público establecidos en el artículo 134 constitucional y replicados en las leyes en materia de presupuesto y contratación pública.
La propuesta de ley contiene elementos que ya se establecían en la Ley de Asociaciones Público Privadas de 2014, inclusive retoma aspectos establecidos en ordenamientos previos, como los proyectos de prestación de servicios (PPS), los proyectos de infraestructura con registro diferido en el gasto o PIDIREGAS, utilizados por PEMEX y CFE, y otros modelos de financiamiento y contratación unificados bajo la ley de APP: con recursos presupuestarios, autofinanciables, propuestas no solicitadas, entre otros.
En pocas palabras, concentra planteamientos que ya existían en otras leyes, reglamentos y lineamientos que regulan la coinversión, pero bajo una estructura Ad-hoc, con base en las necesidades y características del proyecto.
Además, la metodología de evaluación y autorización de los proyectos es "casuística". Cada proyecto deberá observar las reglas específicas que resulten aplicables a su objeto, a los sujetos participantes. De tal forma que, para evaluar su riesgo e impacto en las finanzas públicas, se requiere cumplir con las solicitudes y autorizaciones establecidas conforme al marco jurídico vigente para cada proyecto. Esto propicia una "atomización de las reglas de inversión" que rigen a los proyectos de infraestructura.
Si bien, la propuesta plantea un modelo más flexible frente a esquemas de inversión tradicionales, al facilitar el financiamiento de los proyectos bajo procesos más ágiles de asignación y ejecución presupuestaria, lo que podría resultar atractivo para inversionistas, aún quedan por definirse los aspectos críticos para su operación, a través de procedimientos específicos, metodologías, reglas operativas, entre otros aspectos, con el fin de brinda certidumbre jurídica a las partes.
Por otra parte, al ser un modelo cimentado sobre principios de rectoría estatal, su éxito depende de que el sector público propicie las condiciones para garantizar seguridad jurídica a las inversiones, de tal forma que se generen los incentivos correctos para la competencia que aseguren las mejores condiciones para el estado en cuanto a financiamiento y oportunidad, más allá de las acciones de fomento al desarrollo social. Lo que sí queda claro es que a través de esta normativa también se busca blindar los programas y proyectos de bienestar social ante eventuales ajustes presupuestarios.
En conclusión, es un modelo generoso, que requiere estrictos controles para garantizar la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos y para el seguimiento de los compromisos financieros sin comprometer la sostenibilidad financiera en el largo plazo.
Ana Laura Barrón · Investigadora jurídica y consultora independiente en temas de infraestructura, contratación y políticas públicas. Coautora del estudio "Transparencia y Rendición de Cuentas de las APP: Recomendaciones de Política Pública" (2019).